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實(shí)用性村莊規(guī)劃的編制策略與方法

導(dǎo)語：當(dāng)前我國正處于國土空間規(guī)劃體系變革的關(guān)鍵時期，社會各界普遍認(rèn)識到鄉(xiāng)村地區(qū)村莊規(guī)劃建設(shè)的意義重大，具有緊迫性，事關(guān)鄉(xiāng)村振興和全面建成小康社會目標(biāo)能否實(shí)現(xiàn)。

新時代的村莊規(guī)劃有新的使命，新的理念和新的定位，基于“多規(guī)合一”的規(guī)劃編制技術(shù)以及國土空間規(guī)劃體系的約束，從全域管控、村莊建設(shè)兩個維度，探索可復(fù)制、可推廣的實(shí)用性村莊規(guī)劃的策略與方法。

新時代村莊規(guī)劃的內(nèi)涵要義

新使命：落實(shí)鄉(xiāng)村振興與精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略

黨的十九大首次提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，是我國實(shí)施精準(zhǔn)扶貧和全面建成小康社會的必然要求。新修訂的《土地管理法》首次提出：“經(jīng)本集體經(jīng)濟(jì)組織成員的村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意，村莊經(jīng)營性用地可以出讓、出租?！边@是鄉(xiāng)村地區(qū)土地使用的一次重大改革，對實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興具有重大意義。

對比“社會主義新農(nóng)村建設(shè)”與“鄉(xiāng)村振興”政策，在目標(biāo)、理念等方面是一次全方位的升級，從“生產(chǎn)發(fā)展”到“產(chǎn)業(yè)興旺”，從“村容整潔”到“生態(tài)宜居”，從“管理民主”到“治理有效”，從“生活寬?！钡健吧罡辉！?，村莊規(guī)劃作為實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要抓手，承擔(dān)著新的歷史使命。

通過梳理《國家鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018—2022 年）》和《關(guān)于加強(qiáng)村莊規(guī)劃促進(jìn)鄉(xiāng)村振興的通知》發(fā)現(xiàn)，鄉(xiāng)村振興背景下的村莊規(guī)劃，應(yīng)落實(shí)“一個目標(biāo)、四種類型、四大任務(wù)、八個統(tǒng)籌”的總要求。

鄉(xiāng)村振興背景下的村莊規(guī)劃框架

新理念：推進(jìn)鄉(xiāng)村地區(qū)生態(tài)文明建設(shè)與高質(zhì)量發(fā)展

踐行生態(tài)文明發(fā)展理念，樹立土地節(jié)約集約利用的資源觀，是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村地區(qū)高質(zhì)量發(fā)展的前提。新時代的村莊規(guī)劃，必須轉(zhuǎn)變發(fā)展理念，更加重視“生態(tài)的承載力”，優(yōu)先保護(hù)生態(tài)環(huán)境和基本農(nóng)田，統(tǒng)籌國土空間開發(fā)格局，同時深入挖掘鄉(xiāng)村文化價值，傳承鄉(xiāng)土文化，建立與鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展相適應(yīng)的特色精品空間，引導(dǎo)鄉(xiāng)村地區(qū)將生態(tài)、文化優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展動力，最終實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)強(qiáng)、農(nóng)村美、農(nóng)民富，提升農(nóng)民的獲得感、幸福感、安全感。

新定位：國土空間規(guī)劃體系中鄉(xiāng)村地區(qū)的詳細(xì)規(guī)劃

在我國“五級三類”國土空間規(guī)劃體系中，村莊規(guī)劃被定位為詳細(xì)規(guī)劃。作為鄉(xiāng)村地區(qū)建設(shè)的管控抓手，村莊規(guī)劃是開展國土空間開發(fā)保護(hù)活動、實(shí)施國土空間用途管制、核發(fā)鄉(xiāng)村建設(shè)項(xiàng)目規(guī)劃許可以及進(jìn)行各項(xiàng)建設(shè)活動的法定依據(jù)。

“五級三類”國土空間規(guī)劃體系

過去的村莊規(guī)劃，主要集中在對鄉(xiāng)村建設(shè)空間的規(guī)劃、建設(shè)與管理方面，缺乏對生態(tài)空間、農(nóng)業(yè)空間等非建設(shè)空間的有效管控。在新時代國土空間全要素管控的背景下，應(yīng)加強(qiáng)對非建設(shè)空間的有效管控，統(tǒng)籌鄉(xiāng)村土地整治、耕地保護(hù)、生態(tài)修復(fù)等工作，改變過去采取的“消極”規(guī)劃保護(hù)的模式，從消極保護(hù)變?yōu)榉e極治理，最終實(shí)現(xiàn)從鄉(xiāng)村建設(shè)空間管控向統(tǒng)籌全域空間管控的轉(zhuǎn)變。

新方法：采用“多規(guī)合一”的規(guī)劃編制技術(shù)

《通知》提出要“整合村土地利用規(guī)劃、村莊建設(shè)規(guī)劃等鄉(xiāng)村規(guī)劃，編制‘多規(guī)合一’的實(shí)用性村莊規(guī)劃”。我國原有的村莊規(guī)劃類型較多，由于主導(dǎo)部門不同，政策法規(guī)也不同，這導(dǎo)致鄉(xiāng)村地區(qū)多規(guī)沖突嚴(yán)重，造成規(guī)劃事權(quán)的“重疊”與“真空”地帶并存的現(xiàn)象，包括空間邊界矛盾沖突、用地權(quán)屬性質(zhì)沖突、規(guī)劃時限沖突等問題，難以統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。

“多規(guī)合一”村莊規(guī)劃類型梳理

鄉(xiāng)村地區(qū)的“多規(guī)合一”，核心是“土規(guī)”與“城規(guī)”的融合，要創(chuàng)新村莊規(guī)劃編制方法，兼具土地綜合管控和村莊發(fā)展建設(shè)的功能，統(tǒng)一工作底圖，統(tǒng)籌鄉(xiāng)村資源，搭建數(shù)據(jù)平臺，破解“規(guī)劃打架”的矛盾，最終實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村地區(qū)“一張圖”管理。

新要求：編制“能用、管用、好用”的村莊規(guī)劃

《通知》提出要“編制能用、管用、好用的實(shí)用性村莊規(guī)劃”。過去的村莊規(guī)劃編制是以政府為主導(dǎo)，采用自上而下的模式，村民的參與度不高，實(shí)用性不強(qiáng)，導(dǎo)致鄉(xiāng)村地區(qū)規(guī)劃、建設(shè)、管理三者相互脫節(jié)。

新時代的村莊規(guī)劃更加強(qiáng)調(diào)“實(shí)用性”，應(yīng)體現(xiàn)“政府管用、村委好用、村民實(shí)用”三大要求，既要滿足各級政府部門的管控要求，也要便于村委的實(shí)施管理，還要積極響應(yīng)村民的合理訴求。

在此背景下，村莊規(guī)劃須創(chuàng)新編制方法，以問題為導(dǎo)向，實(shí)現(xiàn)從自上而下的“任務(wù)式”模式，向自下而上、上下結(jié)合的“實(shí)用性”模式轉(zhuǎn)變，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)好鄉(xiāng)村地區(qū)規(guī)劃、建設(shè)、管理三者之間的關(guān)系。

多規(guī)合一實(shí)用性村莊規(guī)劃

理解多規(guī)合一實(shí)用性村莊規(guī)劃，可以把它簡化為三個詞，也就是“多規(guī)合一”、“實(shí)用性”和“村莊規(guī)劃”。

1、多規(guī)合一

在新的國土空間規(guī)劃體系建立之前，政府的不同部門針對鄉(xiāng)村地區(qū)所編制的規(guī)劃其實(shí)是比較多的，也就是說，同一片鄉(xiāng)村空間可能有多種規(guī)劃并存。不同規(guī)劃的內(nèi)容、深度、側(cè)重點(diǎn)和發(fā)揮的作用等都有所不同，因此規(guī)劃間不可避免地存在著一些不一致，甚至是矛盾，這就導(dǎo)致了以往村莊規(guī)劃中存在的一個現(xiàn)實(shí)困境。

鄉(xiāng)村地區(qū)多種規(guī)劃并存

進(jìn)一步比較，原住建部門在宏觀層面的鄉(xiāng)村領(lǐng)域，比如城鎮(zhèn)總體規(guī)劃中，可能會涉及到一些鄉(xiāng)村規(guī)劃的內(nèi)容，鎮(zhèn)村布局規(guī)劃，有些地方叫村莊布局規(guī)劃，包括縣域的鄉(xiāng)村的建設(shè)規(guī)劃，這都是宏觀層面對于鄉(xiāng)村地區(qū)的一些規(guī)劃引導(dǎo)。而在行政村的村域?qū)用?，住建部門是沒有專門規(guī)劃的，但是在居民點(diǎn)或是自然村的建設(shè)規(guī)劃過程當(dāng)中，一般會附帶對于整個行政村的規(guī)劃研究。對于具體的村莊點(diǎn)、自然村，原住建部體系下的規(guī)劃還是比較多的，比如說建設(shè)規(guī)劃、整治規(guī)劃、美麗鄉(xiāng)村規(guī)劃、歷史文化保護(hù)規(guī)劃等等。此外，原國土部門在宏觀層面有市域、縣域的總體規(guī)劃、鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃以及土地整治規(guī)劃；在行政村層面有村土地利用規(guī)劃，而在更微觀的層面則沒有具體的規(guī)劃安排，對自然村、村莊點(diǎn)的用地規(guī)劃和安排包含在行政村的土地利用規(guī)劃中。

由此我們可以看到，住建部門和國土部門這兩條線的規(guī)劃側(cè)重點(diǎn)不一樣，建設(shè)規(guī)劃更多的是以自然村、村莊點(diǎn)為側(cè)重點(diǎn)，偏重于空間設(shè)計(jì)和項(xiàng)目建設(shè)；原來的土地利用規(guī)劃更多的是以行政村的村域?yàn)橐?guī)劃范圍，偏重于土地整治、基本農(nóng)田管控和保護(hù)，以及農(nóng)用地轉(zhuǎn)用的控制管理等等。因?yàn)槎哂胁煌囊?guī)劃目標(biāo)和任務(wù)，導(dǎo)致規(guī)劃的工作重點(diǎn)也不一樣。同時，兩類規(guī)劃所用的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)、規(guī)劃編制過程中使用的技術(shù)和軟件，以及數(shù)據(jù)庫的要求等方面也存在一些差異。

在新的國土空間規(guī)劃體系下，要解決多種規(guī)劃間存在的各種差異和矛盾，多規(guī)合一是必須的、首要的。多規(guī)合一既是要求也是手段，既是目標(biāo)也是路徑，未來的村莊規(guī)劃要實(shí)現(xiàn)多規(guī)融合，整合原來的村莊規(guī)劃、村莊建設(shè)規(guī)劃、村土地利用規(guī)劃、土地整治規(guī)劃等，真正地用一本規(guī)劃和一張藍(lán)圖來指導(dǎo)規(guī)劃建設(shè)管理。

2、實(shí)用性

實(shí)用性也是規(guī)劃界一直在討論的問題，是我們在村莊規(guī)劃的編制過程中要特別關(guān)注的一個側(cè)重點(diǎn)，也是規(guī)劃能否落實(shí)的關(guān)鍵所在。

考慮到規(guī)劃的實(shí)用性，首先要解決的是誰來使用的問題，我們編制的村莊規(guī)劃是給誰用的？這里主要考慮三類主體的使用：

政府用

村莊規(guī)劃是法定規(guī)劃，是自然資源規(guī)劃主管部門和城市政府進(jìn)行規(guī)劃許可和土地用途管制的重要法定依據(jù)。從這樣的規(guī)劃定位出發(fā)，村莊規(guī)劃要滿足政府規(guī)劃管理的需求，從有利于鄉(xiāng)村規(guī)劃實(shí)施管理的角度確定規(guī)劃內(nèi)容、管控要素和管控深度，同時還應(yīng)當(dāng)保持適度的彈性，以提高規(guī)劃的可操作性，由此來體現(xiàn)村莊規(guī)劃在管理上的實(shí)用性。

村民用

村民是村莊的主人，我們的規(guī)劃要使村民能夠了解自己的房屋、承包地，以及本村的公共服務(wù)設(shè)施在哪里，了解自己的左鄰右舍、宅前屋后是什么樣子。有一些村民也會關(guān)注村莊的未來發(fā)展，對于這樣的一些需求，規(guī)劃都應(yīng)當(dāng)給予回應(yīng)。但是村民不是專業(yè)的規(guī)劃人員，對規(guī)劃圖紙的理解能力有限，因此我們要從便于村民使用的角度，采用村民看得懂、接地氣的表達(dá)方式，提煉出有利于村民認(rèn)同、便于執(zhí)行的簡易成果，將這類成果納入到村規(guī)民約之中。這是體現(xiàn)在使用上的實(shí)用性。

社會用

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施以來，從國家中央到地方，田園綜合體、特色田園鄉(xiāng)村建設(shè)、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)等實(shí)踐在全國各地相繼開展，社會各方力量都踴躍地參與到鄉(xiāng)村振興的時代洪流之中。因此，村莊規(guī)劃也要在一定程度上響應(yīng)市場需求，在用地布局、項(xiàng)目安排、彈性引導(dǎo)等方面為鄉(xiāng)村振興提供一些支持和保障。這是體現(xiàn)在服務(wù)上的實(shí)用性。

那么，村莊規(guī)劃的編制過程中如何落實(shí)和體現(xiàn)實(shí)用性？

首先，在編制內(nèi)容上要守底線、抓重點(diǎn)，就是要有一個最底線的編制要求，根據(jù)當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況來抓規(guī)劃的重點(diǎn)內(nèi)容；對于其他的非重點(diǎn)內(nèi)容則可以采用“菜單式”的規(guī)劃，以保證適度的規(guī)劃彈性。這是編制內(nèi)容方面的一些原則。其次，在工作推進(jìn)方面，應(yīng)有序進(jìn)行，防止一哄而上，片面地追求村莊規(guī)劃的全覆蓋。規(guī)劃編制要根據(jù)需求，對于有建設(shè)需求和發(fā)展需求的村莊要抓緊編、提前編。由于村莊規(guī)劃的時間、質(zhì)量等方面都很難把握，全域范圍內(nèi)的迅速的全覆蓋不一定是好的，更合理的是試點(diǎn)先行，通過試點(diǎn)的規(guī)劃經(jīng)驗(yàn)來總結(jié)國家，包括不同省份的一些要求，然后確定符合當(dāng)?shù)貙?shí)際的村莊規(guī)劃編制思路、內(nèi)容和深度。最后，在成果形式上應(yīng)注重實(shí)用性而非工作量，避免走入內(nèi)容求全、深度過大、成果過厚的誤區(qū)。

3、村莊規(guī)劃

關(guān)于村莊規(guī)劃，前面的介紹已較為明確了。就規(guī)劃定位而言，村莊規(guī)劃是法定規(guī)劃，其規(guī)劃范圍是行政村的全域，可以是一個行政村或者相鄰的幾個行政村合并在一起編制。從規(guī)劃深度上來看，國家文件中寫明的是詳細(xì)規(guī)劃，在國土空間規(guī)劃五級三類的規(guī)劃體系中，原來我們常說的詳細(xì)規(guī)劃，包括控制性詳細(xì)規(guī)劃和修建性詳細(xì)規(guī)劃，是城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)的詳細(xì)規(guī)劃，那么多規(guī)合一實(shí)用性村莊規(guī)劃實(shí)際上是針對城鎮(zhèn)開發(fā)邊界以外的鄉(xiāng)村地區(qū)的詳細(xì)規(guī)劃，是和開發(fā)邊界內(nèi)的詳細(xì)規(guī)劃深度相當(dāng)?shù)囊?。最后，從?nèi)容編制上面來看，村莊規(guī)劃可能會覆蓋到一些基本內(nèi)容和一些選做內(nèi)容，應(yīng)根據(jù)編制對象的實(shí)際情況按需編制，應(yīng)編盡編，編制過程中鼓勵村民參與，開門做規(guī)劃。

村莊規(guī)劃的基本思路

1、技術(shù)路線

首先，村莊規(guī)劃的對象是行政村的全域。從整個技術(shù)路線上來看，更多的是從現(xiàn)狀出發(fā)，包括人口、產(chǎn)業(yè)、設(shè)施和村莊的特色等等，摸清“家底”，然后根據(jù)相關(guān)的政策和上位規(guī)劃，結(jié)合自身的訴求來判斷發(fā)展趨勢，謀劃村莊的發(fā)展定位，包括優(yōu)化村莊布局，加強(qiáng)有關(guān)方面的支撐，最終形成近期建設(shè)實(shí)施的計(jì)劃。這是對于行政村的全域而言的，對于其中的若干個村民點(diǎn)，應(yīng)根據(jù)具體的建設(shè)需求進(jìn)行村莊分類，例如快速提升、特色保護(hù)、城郊融合等，不同類型的村莊具有不同的建設(shè)需求，分類后應(yīng)按照修建性詳細(xì)規(guī)劃的深度要求，有針對性地進(jìn)行居民點(diǎn)的詳細(xì)設(shè)計(jì)。

2、內(nèi)容體系

從村莊規(guī)劃的內(nèi)容體系上來看，應(yīng)遵循因地制宜、因村制宜的原則，通過菜單式的選擇和深淺適度的把握，來實(shí)現(xiàn)村莊規(guī)劃的實(shí)用性。具體而言，村莊規(guī)劃的內(nèi)容可以分為村莊總體布局規(guī)劃、設(shè)施配套、居民點(diǎn)規(guī)劃以及近期建設(shè)規(guī)劃幾大板塊。

村莊規(guī)劃的內(nèi)容體系

3、成果呈現(xiàn)

成果呈現(xiàn)的角度上，村莊規(guī)劃要體現(xiàn)實(shí)用性，通過成果的簡化使老百姓能夠看得懂。比如我們可以通過基本內(nèi)容加選做內(nèi)容的方式，來實(shí)現(xiàn)規(guī)劃成果的有效性。基本內(nèi)容方面，目前一些省的要求是“兩圖、兩表、一庫、一清單”，其中“兩圖”是村莊土地利用現(xiàn)狀圖和規(guī)劃圖，“兩表”是規(guī)劃指標(biāo)表和土地用途結(jié)構(gòu)調(diào)整表，“一庫”是規(guī)劃數(shù)據(jù)庫，“一清單”是規(guī)劃項(xiàng)目清單。這些是要向省廳報(bào)備并進(jìn)行備案的必備內(nèi)容，對應(yīng)的規(guī)劃成果包括目標(biāo)定位、用地布局規(guī)劃、國土空間用途管制、耕地和永久基本農(nóng)田保護(hù)，公共服務(wù)設(shè)施規(guī)劃、道路交通規(guī)劃、公共設(shè)施規(guī)劃、防災(zāi)減災(zāi)規(guī)劃和近期規(guī)劃等等。選做內(nèi)容是指上級政府沒有硬性要求，具體工作中可以結(jié)合村莊發(fā)展的實(shí)際需要，合理選擇編制和決定規(guī)劃深度的要素和內(nèi)容，比如國土空間綜合整治、生態(tài)修復(fù)、產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)、歷史文化保護(hù)、人居環(huán)境整治等方面的內(nèi)容。同時，從服務(wù)實(shí)施管理的角度，要建設(shè)一個成果數(shù)據(jù)庫，納入“一張圖”管理，實(shí)現(xiàn)規(guī)劃成果的簡化表達(dá)。

實(shí)用性村莊規(guī)劃策略

當(dāng)前，我國各地都在積極探索如何編制實(shí)用性村莊規(guī)劃，并相繼發(fā)布了一系列村莊規(guī)劃導(dǎo)則?；趪鴥?nèi)十個?。ㄊ校┘壌迩f規(guī)劃導(dǎo)則的研究，通過對其規(guī)劃內(nèi)容進(jìn)行要點(diǎn)梳理與橫向比較，發(fā)現(xiàn)以下特征：

（1）十個?。ㄊ校┚鞔_要求，村莊規(guī)劃應(yīng)包含村莊分類引導(dǎo)、國土空間布局與用途管控、耕地與永久基本農(nóng)田保護(hù)、國土空間綜合整治和生態(tài)修復(fù)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展布局、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施規(guī)劃、近期建設(shè)與行動計(jì)劃等內(nèi)容；

（2）北京、江蘇、海南、江西、河南等七個?。ㄊ校┟鞔_提出，應(yīng)包括村莊居民點(diǎn)布局、歷史文化保護(hù)、農(nóng)房建設(shè)管理等內(nèi)容；

（3）江蘇、福建、安徽、江西四省提出應(yīng)包含農(nóng)村人居環(huán)境整治措施。

通過對以上省（市）村莊規(guī)劃導(dǎo)則編制內(nèi)容的研究，我們認(rèn)為編制實(shí)用性村莊規(guī)劃，應(yīng)樹立“政府管用、村委好用、村民實(shí)用”的目標(biāo)，可以從全域管控、村莊建設(shè)兩個維度，總結(jié)、提煉編制實(shí)用性村莊規(guī)劃的八大策略。

實(shí)用性村莊規(guī)劃編制體系

01

剛性與彈性相結(jié)合的全域管控維度

1、劃定村域“三生”空間的管控邊界和用途分區(qū)

采用“多規(guī)合一”的規(guī)劃編制新方法，統(tǒng)一工作底圖，堅(jiān)持底線思維、保護(hù)優(yōu)先的原則，結(jié)合上位規(guī)劃的管控要求，對村域國土空間實(shí)施分區(qū)分類管控，優(yōu)先劃定生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田保護(hù)線、建設(shè)用地開發(fā)邊界線三條控制線，強(qiáng)化剛性管控。

同時劃定生態(tài)空間、農(nóng)業(yè)空間、建設(shè)空間，優(yōu)化國土空間用地布局，明確主導(dǎo)功能與用途分區(qū)，在建設(shè)空間內(nèi)實(shí)行“詳細(xì)規(guī)劃+ 規(guī)劃許可”的管控方式，合理引導(dǎo)鄉(xiāng)村各項(xiàng)建設(shè)活動；在生態(tài)空間和農(nóng)業(yè)空間內(nèi)采用“約束指標(biāo)+ 分區(qū)準(zhǔn)入”的管制方式，統(tǒng)籌鄉(xiāng)村土地整治、耕地保護(hù)、生態(tài)修復(fù)等工作，滿足“政府管用”的要求。

2、細(xì)化村莊分類管控原則與策略

《國家鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018—2022 年）》將自然村劃分為城郊融合類、特色保護(hù)類、集聚提升類、搬遷撤并類四種基本類型，而我國鄉(xiāng)村地區(qū)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段的不同，導(dǎo)致類型多樣，差異巨大。

因此，為便于更加精準(zhǔn)地對各類村莊進(jìn)行規(guī)劃管控和建設(shè)管理，須進(jìn)一步細(xì)化四種村莊基本類型的具體空間管控要求與策略。

村莊分類空間管控指引

（1）城郊融合類。按照“城鄉(xiāng)融合、共建共管”的原則，推進(jìn)城鄉(xiāng)“空間融合、產(chǎn)業(yè)融合、設(shè)施融合”，綜合考慮就地城鎮(zhèn)化和村莊發(fā)展需求，允許一定規(guī)模的新增建設(shè)用地。

（2）集聚提升類。為突出重點(diǎn)，打造精品，進(jìn)一步將聚集提升類村莊細(xì)分為重點(diǎn)提升類和一般提升類。重點(diǎn)提升類遵循“總量管控、邊界管理”的原則，允許一定規(guī)模的新增建設(shè)用地，并且不得突破建設(shè)用地的上限指標(biāo)；一般提升類遵循“總量不增、邊界不變”的原則，不允許調(diào)整建設(shè)用地邊界，村莊邊界內(nèi)允許原拆原建。

（3）特色保護(hù)類。傳承“鄉(xiāng)愁、鄉(xiāng)風(fēng)、鄉(xiāng)貌”，統(tǒng)籌村莊保護(hù)與發(fā)展的關(guān)系，遵循“保護(hù)優(yōu)先、總量管控、建管一體”的原則，適當(dāng)增加建設(shè)用地，在劃定建設(shè)用地邊界內(nèi)，允許通過空間整合進(jìn)行建設(shè)用地范圍的調(diào)整。

（4）搬遷撤并類。遵循“近遠(yuǎn)結(jié)合、逐步搬遷”的原則，不得以任何名義增加建設(shè)用地用量及突破現(xiàn)狀建設(shè)用地邊界，近期無法搬遷的村莊，須保障村民生產(chǎn)生活所需的最基本的水、電、環(huán)衛(wèi)等基礎(chǔ)設(shè)施，以及急需的危房改造需求。村莊搬遷原則上由政府主導(dǎo)，根據(jù)農(nóng)民意愿，采用土地置換等多種方式和措施，逐步引導(dǎo)村民向集中新建居民點(diǎn)或城鎮(zhèn)搬遷、聚集。

3、實(shí)施鄉(xiāng)村全域土地綜合整治

2019年12月，自然資源部印發(fā)《關(guān)于開展全域土地綜合整治試點(diǎn)工作的通知》，提出“以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為基本實(shí)施單元，整體推進(jìn)農(nóng)用地整理、建設(shè)用地整理和鄉(xiāng)村生態(tài)保護(hù)修復(fù)，優(yōu)化生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間格局，促進(jìn)耕地保護(hù)和土地集約節(jié)約利用，改善農(nóng)村人居環(huán)境，助推鄉(xiāng)村全面振興”。

本文基于“山、水、林、田、湖、草是一個生命共同體”的理念，提出鄉(xiāng)村全域土地綜合整治的三點(diǎn)策略：首先，按照“田成方、樹成行、路相通、旱能灌、澇能排”的原則，推行高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)、耕地提質(zhì)改造等農(nóng)用地整治；其次，基于“新增—騰退”掛鉤的原則，以改善人居環(huán)境為目的，開展建設(shè)用地復(fù)墾、低效用地再開發(fā)等農(nóng)村建設(shè)用地整治；最后，實(shí)施廢棄礦山綜合治理、河流水系治理等鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境整治與修復(fù)。

4、探索宅基地建設(shè)管控模式

2020 年6 月30 日，中央全面深化改革委員會審議通過了《深化農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)方案》，指出“深化農(nóng)村宅基地制度改革，要積極探索落實(shí)宅基地集體所有權(quán)、保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)和農(nóng)民房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)、適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)的具體路徑和辦法”。

村莊規(guī)劃作為鄉(xiāng)村地區(qū)的詳細(xì)規(guī)劃，是宅基地建設(shè)與管理的法定依據(jù)。鄉(xiāng)村地區(qū)的宅基地建設(shè)管控可遵循以下三點(diǎn)原則。

（1）遵循“一戶一宅、面積法定”原則。村集體成員家庭中只有一個兒子的立一戶，父母原則上與兒子合并一戶，只能有一處宅基地；有兩個兒子且均滿22 周歲的立兩戶，可擁有兩處宅基地；出嫁的女兒原則上不能繼承父母的宅基地，但若女婿入贅，女兒可擁有宅基地的繼承權(quán)。

在保障村民居住需求的基礎(chǔ)上，控制宅基地面積（如每戶居住面積為120~180 平方米），建新必須拆舊，引導(dǎo)原址改建。

（2）建立宅基地有償使用制度。改變過去宅基地?zé)o償使用的方式，探索建立階梯式的征收標(biāo)準(zhǔn)，具體分兩種情形進(jìn)行實(shí)施：

一是現(xiàn)有“一戶多宅”和“一宅超面積”，且不選擇退出的。結(jié)合各自然村實(shí)際，協(xié)商確定起征面積標(biāo)準(zhǔn)（如每戶240 平方米），實(shí)行階梯式累進(jìn)制收取有償使用費(fèi)（例如超過標(biāo)準(zhǔn)面積50 平方米，每年每平方米收取10 元的有償使用費(fèi)，超過標(biāo)準(zhǔn)面積51~100 平方米，每年每平方米收取15 元的有償使用費(fèi)，以此類推，有償使用費(fèi)可采取逐年繳和幾年累計(jì)繳的方式）。

二是申請?jiān)隽空亟ǚ康?。根?jù)宅基地區(qū)位、基礎(chǔ)設(shè)施投入、收儲成本等情況，實(shí)行“擇位競價”進(jìn)行分配（例如按照每平方米100 元的基準(zhǔn)價，價格最高不得超過1 000 元/ 平方米），符合申請條件的村民都可以參與競價。

（3）建立宅基地退出機(jī)制。根據(jù)不同情況，可采取三種宅基地退出方式：一是無償退出，主要是針對閑置廢棄的廁所、畜禽舍和倒塌無覆蓋的建筑物或構(gòu)筑物；二是有償退出，適用于“一戶多宅”的多宅部分（如住房按建筑面積每平方米50~200 元補(bǔ)償，雜物房、廁所、廚房等輔助用房按占地面積每平方米20~50 元補(bǔ)償）；三是流轉(zhuǎn)退出，對“一戶多宅”應(yīng)退出“多宅”房屋完好的，鼓勵其在集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部成員間流轉(zhuǎn)、置換、出租，但必須符合《土地管理法》和村莊規(guī)劃的要求。

02

目標(biāo)導(dǎo)向與問題導(dǎo)向相結(jié)合的村莊建設(shè)維度

1、破解“人、地、錢”瓶頸，發(fā)展鄉(xiāng)村特色產(chǎn)業(yè)空間

產(chǎn)業(yè)振興是解決鄉(xiāng)村問題的前提，是落實(shí)鄉(xiāng)村振興與精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略的重要抓手，產(chǎn)業(yè)振興的前提是解決“人、地、錢”的瓶頸。首先，應(yīng)積極引入大學(xué)生、退休干部、企業(yè)家等鄉(xiāng)賢返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)。

其次，通過開展土地綜合整治，創(chuàng)新鄉(xiāng)村地區(qū)供地模式，破解鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地難題，例如浙江、廣東地區(qū)試點(diǎn)的“點(diǎn)狀”供地。

最后，吸引社會資本，成立村企合作社，共同推進(jìn)鄉(xiāng)村特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

2、傳承與創(chuàng)新鄉(xiāng)土文化、建筑和景觀

鄉(xiāng)村振興，既要塑形，也要鑄魂，如果說鄉(xiāng)土文化是鄉(xiāng)村的“魂”，那么鄉(xiāng)土建筑和景觀就是鄉(xiāng)村的“形”，將鄉(xiāng)土文化、建筑、景觀有機(jī)融合，是傳承與創(chuàng)新鄉(xiāng)村文化與風(fēng)貌的關(guān)鍵，是踐行“新鄉(xiāng)土建造”的重要內(nèi)容。

首先，傳承與創(chuàng)新鄉(xiāng)土文化，必須深入挖掘農(nóng)耕、民俗、非遺、家風(fēng)、家訓(xùn)等鄉(xiāng)土文化；其次，傳承與創(chuàng)新鄉(xiāng)土建筑，須保護(hù)傳統(tǒng)村落和建筑，采用新的建造工藝和節(jié)能環(huán)保技術(shù)，推廣地方材料，限制建筑體量，建筑宜采用坡屋頂，同時適應(yīng)現(xiàn)代生活需求；最后，傳承與創(chuàng)新鄉(xiāng)土景觀，應(yīng)就地取材、舊物利用，可使用農(nóng)具、陶罐、石磨、豬槽等元素造景，體現(xiàn)景觀的鄉(xiāng)土性、趣味性和藝術(shù)性。

3、完善公共設(shè)施，構(gòu)建鄉(xiāng)村社區(qū)生活服務(wù)圈

鄉(xiāng)村社區(qū)是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的基礎(chǔ)空間載體，相比于城市社區(qū)集中式、標(biāo)準(zhǔn)化、品質(zhì)化的配套需求，鄉(xiāng)村社區(qū)具有生產(chǎn)生活一體化、服務(wù)群體分散、差異化巨大等特征。

因此，須遵循多元、靈活、均衡的配套原則，更加注重鄉(xiāng)村社區(qū)在生產(chǎn)、生活、生態(tài)、文化、旅游等方面的有機(jī)融合。

鄉(xiāng)村社區(qū)公共設(shè)施配套模式

4、多方參與，搭建鄉(xiāng)村規(guī)劃建設(shè)共同體

以“共謀、共建、共治、共享”方式，由村民、村委會、地方政府、設(shè)計(jì)師、社會力量五方聯(lián)動，搭建鄉(xiāng)村規(guī)劃建設(shè)共同體。

鄉(xiāng)村規(guī)劃建設(shè)共同體模式

以問題為導(dǎo)向，發(fā)揮村民和村委會的主體作用，以村莊規(guī)劃為引領(lǐng)，將主要內(nèi)容融入村規(guī)民約中，推廣鄉(xiāng)村規(guī)劃師制度，積極引入鄉(xiāng)賢、企業(yè)等社會力量，激發(fā)鄉(xiāng)村地區(qū)建設(shè)與發(fā)展的內(nèi)生動力，共同推動鄉(xiāng)村振興